自 1988 年以来对 ESA 提出的首次监管变更及其对农业的影响
2018年八月九日 在美国，环境保护署 (EPA) 负责根据联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法案 (FIFRA) 对农药进行登记，而不会给农业和其他农药使用者带来不必要的负担。同时，EPA 必须遵守《濒危物种法》(ESA)，并确保农药登记的“行动”不会影响 ESA 所列物种（“所列物种”）。如果 EPA 确定“行动”可能会影响所列物种或法定关键栖息地，EPA 必须与美国鱼类和野生动物管理局 (FWS) 和国家海洋渔业局 (NMFS) 进行协商，统称为“服务”，以尽量减少对所列物种的潜在影响。 2018 年 7 月 25 日，服务部提议对 ESA 进行监管修订，包括修订 列出物种并指定关键栖息地，机构间合作，和 对受威胁的野生动植物的禁令.所有感兴趣的各方都有 60 天的评论期，截止日期为 2018 年 9 月 24 日。
虽然这些变化并不特定于杀虫剂或农业，但它们可能对农业社区产生直接的积极影响或意想不到的负面影响。许多提议的更改旨在澄清当前的定义，并与现有方法保持一致。以下概述了可能影响 FIFRA 和美国农业的一些拟议变更。
当前定义和服务职责的更改：
- 从上市标准中删除“不考虑此类决定可能产生的经济和其他影响”： 根据 FIFRA，EPA 在美国注册的杀虫剂“通常不会对环境造成不合理的不利影响”。不合理的不利影响被定义为“考虑到使用任何杀虫剂的经济、社会和环境成本和收益，对人类或环境造成的任何不合理的风险。”虽然 FIFRA 认识到农药使用的潜在经济和社会成本和收益，但当前的 ESA 明确限制了经济学的作用，要求部长做出决定“独自 基于有关物种状况的最佳可用科学和商业信息，而不参考此类确定可能产生的经济或其他影响。”建议从监管语言中删除“不参考此类决定可能产生的经济和其他影响”的声明 ESA 第 4 节，50 CFR 第 424 部分, 决定仍将完全基于生物学考虑;但是，如果有必要，可以根据具体情况将新的语言、经济和其他影响呈现给公众审查。该语言并未暗示经济影响将用作实际确定过程的一部分，而是用于“告知公众”。服务声明经济和其他影响不会针对每项决定提出，但仅在某些情况下；但是，尚不清楚这些“情况”将如何定义。与 FIFRA 不同，经济分析在为最终决策提供信息方面的作用并不活跃，也没有被定义为整体评估和决策过程的组成部分。 FWS 和 NMFS 特别要求对删除“经济和其他影响”声明的反馈。
- 关键栖息地名称的变化： 对于所列物种，服务机构会指定据信对物种保护至关重要的栖息地区域。如果有可能影响指定关键栖息地的组成部分，而这些组成部分对所列物种的生存和繁殖很重要，则在指定区域内发生的任何联邦行动都可能需要修改或限制。服务部门建议澄清 ESA 第 4 节，50 CFR 第 424.12(b) 部分 那个地区 不是 被列入清单的物种占据只会被指定为关键栖息地 占据 面积不足以确保保护或会导致保护效率降低。该服务将有效保护定义为有效的保护，其中社会冲突最小化，保护成本与物种的利益成正比。这些拟议的变化可能会导致更精确地指定关键栖息地，从而最大限度地减少对农业的不必要影响。然而，他们不太可能结束关于物种恢复所需的关键栖息地指定范围的争论。除了对关键栖息地指定的评论外，服务部门还特别就是否应考虑修改“物种占据的地理区域”或“物理或生物特征”的定义征求公众意见。
- 行动评估中的有利和不利影响： 作为咨询过程的一部分，行动机构（即根据 FIFRA 注册农药时的 EPA）需要向服务提供“启动包”，其中包含有关拟议行动（即农药注册）所有方面的详细信息.建议的 ESA 更改为 ESA 第 7 节，50 CFR Part 402.14(c) 将阐明什么是必要信息，以及在服务评估行动效果时如何考虑所有可用信息，包括有益行动。考虑行动的好处对农业来说可能是一件好事；使用除草剂控制入侵性杂草等好处，或 EPA 或注册人采取或提议的有益行动，例如建立对所列物种有直接好处的保护计划，将在服务做出决定时给予适当考虑。然而，与其他条款一样，基本定义可能会影响什么被认为是有益的行动，从而影响本节的变化将如何影响农业。
- 合作： 拟议的补充 ESA 第 7 节，50 CFR 第 402.14(h) 部分 将允许 EPA、服务和申请人之间的合作。在农药登记的情况下，申请人是登记人（登记农药的实体），尽管这在法规中没有明确定义。取决于“申请人”的定义如何或是否得到澄清，注册人参与“启动包”的开发以及对过程和结果的投入也可能受到影响，希望是积极的。
可选咨询技术的程序：
- “程序化”咨询： 拟议的修改包括在 ESA 第 7 节，50 CFR 第 402.14(c)(4) 部分.如果在一个计划、地区或其他基础上有类似和重复的多项行动，计划磋商将在一次总体审查中解决这些问题。如果以有效和战略性的方式进行，这样的审查可以为农药磋商带来可预测性和一致性，但也可能产生意想不到的后果。正如最近所证明的 NMFS 有机磷酸盐生物学意见, 农药国家评估的磋商过程并不像其他范围有限的磋商那样直接或可预测。例如，可以将一种杀虫剂施用于多种不同的作物和非作物区域，以控制较大地理区域的多种害虫。如果能够提高效率和可预测性，以编程方式解决农药问题的能力可能会改善农药和农业产业。或者，如果将计划磋商用作定义后续单独行动磋商的条款和条件的机制，农药和农业产业可能会受到负面影响，从而导致需要在国家评估和地方使用之间进行额外的磋商.替代磋商机制可以为采用与过去不同的农业磋商方式打开大门，例如利用自愿保护和其他做法来避免、最大限度地减少或抵消农药对所列物种的影响。并且，随着建议的补充 ESA 第 7 节，50 CFR 第 402.14(h) 部分，如果特别包含在“启动包”中，则任何旨在避免、最小化或抵消农药对所列物种影响的此类做法都可以由服务正式采用，并用于根据以下规定颁发许可证 ESA 第 10(a) 节 （保护一个物种的意外（伤害））。对于农业行业，这可能意味着可以将 EPA、行业和种植者同意的自愿保护措施纳入咨询过程，并在服务部门颁发采伐许可证时予以考虑。或者，行业可能未同意的措施可能成为必需的做法，即使它们代价高昂或不可行——一条不利于农业的途径。
对一揽子第 4(d) 节规则的修订：
- ESA 区分将物种列为“受威胁”或“濒危”，“濒危”是更迫切的保护需求。在下面 ESA 第 4(d) 节，50 CFR 第 17 部分 ESA 的服务部门有权为以下物种编写特定于物种的规则 受到威胁 假设特定物种规则的物种对于保护物种是必要的。目前，FWS 采用“一揽子”4(d) 规则，该规则基本上将受威胁和濒危物种视为在获取条款方面在法律上是平等的。另一方面，NMFS 不使用“一揽子”4(d) 规则，而是针对受威胁物种制定特定物种的 4(d) 规则。拟议的变更将使 FWS 和 NMFS 之间第 4(d) 节的实施保持一致，这意味着 FWS 将在认为必要时为每个受威胁物种制定针对特定物种的计划。但是，拟议的更改不会具有追溯力，并且仅适用于规则最终确定后列为受威胁的物种。 FWS 过去制定了特定物种的 4(d) 规则，并列出了特定物种规则的好处，包括：取消多余的许可要求，促进有益保护行动的实施，以及更好地利用有限的人员和预算。使用特定物种的 4(d) 规则似乎允许其他联邦和州机构以及当地合作伙伴在物种恢复和保护方面发挥更突出的作用，从而更灵活地解决物种恢复问题使用有针对性的协作保护。 FWS 特别要求反馈他们打算结合最终上市规则最终确定物种特定规则，以及他们是否应在法规中包含约束性语言，例如在最终上市后设定最终确定物种特定规则的时间表或重新分类确定。
对于所有拟议的条款，法规的最终变化和由此产生的对农业的影响可能会因上述定义的变化方式以及目前对条款和基本定义的解释方式而有很大差异。由于许多变化将在特定物种的基础上应用，因此对农业的潜在影响也将因地点和物种而异。
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这些只是可能影响美国农业的 ESA 拟议变更中的一小部分。这些服务已经明确确定了他们以评论、信息和建议的形式请求公众反馈的具体领域，以对 ESA 的拟议变更提出建议。一般而言，服务会征求公众意见，建议、反对或就任何条款的具体变更提供反馈，包括但不限于修订或采用现有做法或政策作为法规，或解释 ESA 的术语或短语。 这只是 EPA、FWS 和 NMFS 在 FIFRA 或 ESA 过程中要求公众反馈的众多机会之一，这个机会特定于更一般的 ESA 条款，但与对农业和农药使用的潜在影响有关.
我们建议农业利益相关者参与这一过程，并在适用时提交评论。声势浩大的非政府组织 (NGO) 将这些变化描述为“破坏濒危物种法案”，但这与事实相去甚远。然而，同样重要的是要认识到，如果没有农业利益的投入，这些变化的潜在负面影响可能会超过任何潜在的积极影响。农业社区在公众意见征询期间提供全面反馈对规则制定过程至关重要，他们基于了解拟议行动如何影响他们的运营或行业以及食品、饲料和纤维生产做出贡献。
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